Novos rumos para a política pública de APLs no Brasil

Realizado em Ouro Preto-MG entre os dias 16 e 20 de maio pelo Sebrae (Sistema Brasileiro de apoio às Micro e Pequenas Empresas) em parceria com o TCI (The Competitiveness Institute), comunidade mundial com mais de 2.500 profissionais, o 6º. CLAC (Congresso Latinoamericano de Clusters) foi marcado por tendências e perspectivas para a competitividade dos pólos empresariais conhecidos no Brasil pelo termo Arranjos Produtivos Locais (APLs).


Entre os mais destacados painéis estavam o de Christian Ketels, da Harvard Business School (EUA), Madeleine Smith, do Instituto Ekos (Reino Unido - Escócia) e Elisabeth Waelbroeck Rocha, da BIPE (Bureau d'Information et de Prévisions Economiques - França). Vinte anos após Michael Porter ter escrito "A Vantagem Competitiva das Nações" (1990), principal referência sobre o assunto na atualidade, o novo espaço de debates abrigou ideias acerca das iniciativas futuras para atuação em clusters. Estas iniciativas passam a transitar na busca por uma segunda geração de políticas públicas, na qual se imagina haver a articulação efetiva e a clara definição de papeis e responsabilidades entre os atores locais envolvidos, entre os quais, empresas, governos, agências de fomento, instituições financeiras e universidades.

Os objetivos do 6º. CLAC, segundo Lina Volpine, do SEBRAE-MG (Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Minas Gerais) foram disseminar os principais conceitos, situar o Brasil e suas iniciativas no contexto dos clusters, além das iniciativas de clusters no contexto mundial, identificar caminhos para que a América Latina avance nos temas inovação e competitividade, identificar os desafios para o desenvolvimento sustentável da America Latina, divulgar a rede TCI Network e sua importância como instrumento de fomento e competitividade, e estimular e facilitar o relacionamento entre os participantes

Justificativa sobre a importância dos APL

Fazer políticas de desenvolvimento é um dos maiores desafios nos dias de hoje, quando a economia globalizada tem o desafio de transformar o empreendedor nato em um empresário, buscando fórmulas que permitam vencer, ao mesmo tempo, as desigualdades regionais e territoriais. Não é uma tarefa fácil buscar o desenvolvimento de municípios que produzam infraestrurura aos seus moradores. A modelagem construída para clustes, ou APLs, coerentes com a necessidade global de tornar as regiões competitivas, tanto promove a inclusão produtiva, como deixa um legado estrutural necessário à localidade.


Entidades públicas e privadas têm o papel de cooperar e fomentar os clusters, a fim de transformá-los na grande bola da vez para o processo de desenvolvimento sócio-econômico das localidades. Enquanto as empresas dedicam-se ao planejamento e execução das ações do pólo, cabe às entidades públicas e privadas fomentar tal iniciativa criando um ambiente favorável aos negócios, colaborando com apoio técnico e financeiro, além da infra-estrutura de apoio.


Segundo Sérgio Augusto Lourenço, da FIEMG/IEL (Federação das Indústrias de Minas Gerais/ Instituto Euvado Lodi), "o marco para identificar o bom desempenho de um cluster pode ser notado quando os atores locais trabalham em conjunto, seguindo à mesma direção". Lourenço admite que para haver competitividade, a governança local deve ter um entendimento comum para propor ao grupo aquilo do que há de melhor para o alcance do desenvolvimento da região.

No Brasil, as ações dirigidas ao desenvolvimento de clusters tiveram abordagem oficial como política pública em 2004, com a criação do GTP APLs (Grupo de Trabalho Permanente para APLs), coordenação pelo MDIC (Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior). Segundo Heloísa Menezes, secretária de desenvolvimento da Produção do MDIC, existem atualmente 957 iniciativas de APLs espalhados por todo o país. Para o GTP, um APL é caracterizado a partir da concentração de um número significativo de empresas em um dado território, enfatizando-se as melhores práticas para induzir a ganhos técnicos, produtivos e de mercado, e onde a cooperação entre os agentes da governança se retroalimentam devido a proximidade local, buscando alcançar soluções a problemas comuns.

A tripla hélice
Segundo Madeleine Smith, do Instituto Ekos (Reino Unido - Escócia), as redes formadas na web tornam ainda menos necessária a condição de proximidade física entre as empresas para que façam parte de um mesmo APL. Segundo Smith, para que se pense em políticas inovadoras, é necessário criar um espaço para discussão no campo das ideias. "Inovar é ter idéias frescas, mas que precisam necessariamente ser novas, e exercidas constantemente pelo modelo mental da tripla hélice: revisão dos planos, abandono dos vícios e reinvenção das estratégias".

O cluster é, para Smith, "uma combinação da competição e cooperação entre empresas, cuja fricção leva à inovação". Para que haja trabalho conjunto na busca de um objetivo, deve-se entender o verdadeiro motivo pelo qual são feitas políticas dirigidas a clusters e verificar aquilo que realmente se está disposto a abandonar para atingir um objetivo comum. Como é muito difícil atingir um profundo grau de colaboração entre os agentes locais, é necessário que sejam aperfeiçoados os indicadores de avaliação de desempenho existentes nos dias de hoje. Isto permitiria mostrar os benefícios tangíveis da colaboração, a fim de que exista interesse natural dos agentes pela participação nestas iniciativas (Colaboração = Benefícios/Tempo).

As novas tecnologias
Por ser uma poderosa ferramenta para o desenvolvimento econômico, torna-se necessário que exista a reavaliação das evidencias e desafios atuais dos clusters, focando o seu verdadeiro objetivo de agente de desenvolvimento econômico, mais inovador e com mais agregação de valor, e encorajando a colaboração profunda entre os atores em ação na busca por redes de interesse mútuas.

Segundo Elisabeth Waelbroeck Rocha, do BIPE (França), os clusters e demais agregados produtivos precisarão ser bastante eficientes para responder aos novos anseios populacionais, sobretudo em relação aos seus hábitos de consumo e a necessidade de reduzir custos sócio-ambientais. O futuro gera novas oportunidades para que surjam clusters produtores de tecnologias limpas, como biotecnologia, nanotecnologia, propulsão motora, equipamentos óticos, a laser e para logística reversa. Para isso, porém, será necessário haver disposição mútua entre os diversos atores, bem como incentivos fiscais do governo para promover e criar a cultura de uso destas novas tecnologias.

A importância da Política Industrial
Mas a existência dos clusters por si só não é suficiente para responder às necessidades futuras se não forem realmente bons naquilo a que se propuseram. Por isso os cluster não devem ser criados, mas apoiados sempre que houver profundo comprometimento das partes interessadas. Políticas de clusters também não substituem as políticas de desenvolvimento regional, ou de desenvolvimento industrial. Os clusters devem ser tratados como complementares, já que não dão respostas tão amplas como as políticas industriais. É necessário buscar suas interfaces e conexões. Brasil e a América Latina terão a oportunidade, no contexto da sugunda geração de políticas públicas, de adequar os seus negócios estabelecendo relações entre grandes e pequenas empresas, promovendo a inclusão produtiva e a redução da informalidade.


O papel do financiamento no âmbito dos clusters também deve estar integrada à política do Estado, estimulando o desenvolvimento de uma econômica mais inovadora e com mais geração de valor produtivo. Segundo Matheus Carvalho, do BDMG (Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais), "apesar da natureza do banco de desenvolvimento permitir estreitar a ação junto aos clusters, os bancos ainda não estão aparelhados para trabalhar em clusters". Carvalho explicou que a atuação é feita de empresa para empresa, separadamente, a partir da análise do crédito caso a caso.


Carvalho reforçou que um banco que tem como missão a integração com políticas regionais precisa estabelecer mecanismos e instrumentos com capacidade de inovação em clusters. "Um banco com esta natureza precisa aprimorar suas análises em direção a aspectos que transcendam apenas à análise do risco. Sem que haja, porém, uma ação estruturada de política pública com linhas de ação orientadas, a ação isolada do banco de desenvolvimento se torna frágil".


Atualmente o banco Bradesco é a única grande instituição privada de crédito a apoiar iniciativas de clusters. Segundo Octavio de Lazari Jr, diretor do banco, "a política de crédito privado a clusters só será eficaz quando os bancos encararem este setor com um segmento estratégico". Existem 338 APLs apoiados pelo Bradesco em 823 municípios no Brasil e em 57 diferentes setores da economia, totalizando 30.176 empresas atendidas e mais de R$ 1,3 bilhões empregados em 2010. Apesar do Bradesco ser o único banco privado do Brasil a apoiar as iniciativas de clusters, Lazari Jr. acredita que o processo deverá ter espaço para evoluir nos próximos anos.

Ambiente favorável à competitividade

Para serem bons e competitivos, os clusters precisam melhorar o seu aspecto organizacional, devendo haver uma articulação institucional para que a iniciativa possa ser uma alternativa que atenda às necessidades futuras da sociedade. O cluster não é apenas uma única indústria, mas um grupo variado de atividades que devem ser integradas para a geração de benefícios e formação de novos negócios. As empresas destes pólos precisam ser mais capazes de crescer e permanecer fortes em momentos de intempéries econômicas ou com a presença de novos entrantes nos seus mercados de atuação.

De acordo com Christian Ketels, do Instituto de Estratégia e Competitividade da Harvard Business School (EUA), o Brasil possui diferentes níveis de desenvolvimento em cada região e setor, cuja conseqüência é seu menor grau de competitividade no mercado global. “Se o país se integrar de forma mais rápida à economia global, a globalização poderá lhe trazer benefícios setoriais que favorecerão o ambiente competitivo aos clusters nacionais. Dificilmente há clusters fortes se não existe competitividade para o setor”.

No que diz respeito às empresas, questionou Ketels, como conectar um cluster local com a rede mundial, se os clusters locais são únicos e não podem ser copiados em outros lugares, respondendo às particularidades da região? Segundo ele, esta conexão pode ser feita por meio do compartilhamento das melhores práticas desenvolvidas mundialmente nos clusters dos setores estudados. É necessário criar, portanto, plataformas para trabalhos integrados, com objetivos de políticas públicas definidas para clusters, cujo ambiente favoreça a dependência mútua, a coordenação entre os agentes e o compartilhamento de informações. “Organizar a implementação de clusters gera mais impacto do que o oferecer uma ação individual para cada empresa”.

Ele alertou, ainda, que para o bom desenvolvimento das iniciativas de clusters, os agentes públicos deverão eleger os clusters a serem trabalhados, não sendo possível realizar ações junto aos clusters que não atenderem aos objetivos definidos. "Deve-se dar preferência somente àqueles clusters que efetivamente demonstrarem interesse em trabalhar para o alcance da proposta, não estimulando, desta maneira, a criação de clusters de forma desordenada, mas focando o empenho aos clusters existentes e fortes".

Entre os benefícios das políticas de clusters estão o mérito em transferir conhecimento difuso a todo o país, além dos ganhos em capacitação, ofertas duradoras de trabalhos qualificados e legado da infraestrutura em geral para a região. Para Renato Caporali, da CNI, os APLs surgiram nos últimos 30 anos no Brasil sem a existência de políticas concretas dirigidas a esta iniciativa. Ele acredita que a nova política conduzida pelo MDIC será, neste sentido, "uma grande oportunidade de buscar de forma responsável a defesa da industrialização no país, podendo atingir parte significativa dos municípios no Brasil". Para que isso ocorra de fato é necessário compreender qual o papel de cada entidade neste processo. "Não é trivial o entendimento sobre a competitividade de um agrupamento produtivo, envolvendo, ao menos, economia, sociologia e ciência política".


Este é, portanto, um momento importante para o avanço destas políticas de estímulo às cadeias produtivas, coexistido e reforçando a competitividade das empresas e interesses dos agentes envolvidos de forma mutua. Embora seja uma poderosa ferramenta para gerar inclusão produtiva, a política de APLs não funcionará sozinha, e muito menos sem o verdadeiro interesse das suas partes em gerar competitividade à região. Ações estruturantes para a melhora do ambiente competitivo, como financiamentos, educação e infraestrutura, ainda precisam ser aprimoradas. Mas o primeiro passo já foi dado, o reconhecimento sobre a importância de revisão dos antigos planos. Para que a mudança aconteça de fato cabe, agora, segundo a receita de Madelaine Smith, que aos agentes envolvidos abandonem os vícios e reinventem as estratégias. As palavras já disseram, agora é necessário agir e aguardar para ver se a receita funciona.